Проблемы реализации законов

Проблемы реализации законов

Журнал «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование»

Номер 4 (25) Декабрь 2005г.

Проблемы реализации закона о концессионных соглашениях

Вилисов М.В., заместитель директора Института законодательства и нормативно-правовых разработок

В июле 2005 г. принят имеющий почти 10-летнюю историю Федеральный закон № 115-ФЗ от 21.07.05 «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о КС). Его необходимость довольно давно обсуждалась в экономических кругах, выносилась на рассмотрение Правительства РФ, однако, несмотря на значительную заинтересованность со стороны государства, судьба у законопроекта оказалась тяжелой. Так же, впрочем, как и те проблемы, которые он призван решить.

Следует сразу провести отграничение КС и договора коммерческой концессии, который регулируется гл. 54 Гражданского кодекса РФ. Несмотря на схожесть названия, в российском законодательстве эти два вида договора чрезвычайно далеки друг от друга как по субъектно-объектному составу, так и по содержанию, однако и эта несхожесть не является столько очевидной, как может показаться на первый взгляд. Тем не менее, необходимо помнить, что предметом Закона о КС является регулирование совершенно иных отношений, чем тех, которые регулирует гл. 54 Гражданского кодекса РФ. Не очень посвященному в особенности концессионных отношений пользователю этой информации достаточно для того, чтобы ориентироваться в действующем законодательстве. Для тех же, кому все же придется иметь дело с реализацией Закона о КС, этой информации явно будет недостаточно.

Повышенный интерес Правительства РФ к Закону о КС продиктован одним важным обстоятельством — во всем мире концессии являются эффективным способом организации государственно-частного партнерства (ГЧП) в целях привлечения частных инвестиций в государственный сектор экономики. Речь идет прежде всего о таких сферах, где эффективная предпринимательская деятельность невозможна без взаимодействия государства и бизнеса: крупные, прежде всего транспортные, инфраструктуры и добыча полезных ископаемых. Общим для этих двух, казалось бы мало схожих секторов является одно: во многих государствах инфраструктура и недра находятся либо в исключительной государственной собственности, либо существенно ограничены в обороте. Само государство, как правило, не может организовать прибыльный бизнес в этих секторах, а иногда и ограничено в ресурсах, т.к. реализация инфраструктурных проектов или проектов по разработке недр, как правило, очень капиталоемка. В связи с этим в XIX в. в европейских странах и Северной Америке стали активно использоваться концессионные договоры как особые договорные формы отношений государства и бизнеса. В ХХ в. практика их заключения распространилась практически на весь мир и в настоящее время концессионные формы отношений активно используются в таких быстро развивающихся странах, как Китай, страны Юго-Восточной Азии, в Латинской Америке, не говоря уже собственно о Европе и Северной Америке. В начале ХХ в. концессионные договоры активно использовались в Российской империи и даже в СССР.

Обширная мировая практика реализации концессионных договоров обусловила их значительную разработанность в правовом плане, как с теоретической, так и с практической точки зрения. В мировой практике существует достаточно устоявшаяся и обширная классификация концессионных договоров, предполагающая их разделение на определенные договорные формы (типы) в зависимости от характера отношений сторон по договору ВОТ, BOOT, ВТО 1 и др. Эти типология в некоторых странах применяется также и на законодательном уровне.

Таким образом, основной целью Закона о КС, исходя из мировой практики, должно являться регулирование отношений между государством и бизнесом при привлечении инвестиций в экономику Российской Федерации. Это и отражено в ст. 1 Закона о КС, которая также четко описывает предмет правового регулирования закона: он регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением КС, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон КС.

Что же представляет собой КС и с какими проблемами можно столкнуться при применении этого нового для России договора? Остановимся на этом подробнее.

В соответствии со ст. 3 Закона о КС концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон КС применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в КС, если иное не вытекает из Закона о КС или существа КС.

Таким образом, КС является смешанным договором и подпадает под действие ч. 3 ст. 421 Гражданского кодекса РФ. При этом норма Закона о КС ограничивает круг договоров, элементы которых могут содержаться в КС, по сравнению с обычным смешанным договором: в КС могут содержаться только элементы договоров, предусмотренных федеральными законами. Следовательно, нормы о договорах, содержащиеся в подзаконных актах, либо в международных договорах Российской Федерации, не могут применяться к КС.

Закон дает понятие КС: «По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности» (ч. 1 ст. 3 Закона о КС).

Как видно, Закон о КС четко определяет объект КС в качестве недвижимого имущества, которое более детально описывается и классифицируется в ст. 4, содержащей описание 14 видов объектов КС. Перечень этот закрытый и не предполагает расширения.

Таким образом, можно сразу установить несколько отличительных особенностей КС:

1. Объектом КС являются строго определенные виды недвижимого имущества.

2. Объект КС может не существовать в момент заключения КС, он также может быть подвергнут существенным изменениям (реконструкции) в ходе исполнения КС.

3. В предмет КС входит не только владение и пользование объектом КС, но и его строительство (реконструкция), а также осуществление деятельности с его использованием.

Это позволяет выделить как минимум три основных блока отношений между концедентом и концессионером:

1. Отношения по поводу владения и пользования объектом КС, которые, скорее всего, будут содержать значительное число элементов договора аренды зданий и сооружений.

2. Отношения по поводу создания (реконструкции) объекта КС, которые содержат элементы договора строительного подряда.

3. Отношения, связанные с осуществлением деятельности с использованием объекта КС. Учитывая, что все перечисленные в ст. 4 Закона о КС объекты имеют специальное назначение, концессионер обязан осуществлять деятельность по целевому использованию объекта КС. Это, в свою очередь, как правило, предполагает оказание услуг с использованием этого имущества (п. 3-5 ч. 2 ст. 8 Закона о КС), причем во многих случаях деятельность будет регулироваться законодательством о защите прав потребителей. Важно отметить, что закон формально не запрещает осуществлять деятельность с использованием имущества путем его передачи в субаренду, хотя такой способ использования имущества представляется как минимум юридически спорным. Тем не менее очевидно, что в любом случае осуществление деятельности с использованием имущества будет связано с заключением договоров с третьими лицами. В этом случае достаточно сложным является вопрос необходимого и достаточного объема регулирования этих отношений в КС.

Сложным и интересным для изучения представляется вопрос о присутствии в КС обязательств посреднического типа. Некоторые из них прямо предусмотрены в законе: например, это обязательство концессионера по вводу в эксплуатацию построенного (реконструированного) объекта (ч. 14 ст. 3 Закона о КС), когда концессионер явно будет действовать в интересах концедента. Также можно предположить, что КС концессионеру может быть поручена государственная регистрация прав на объект КС и обременении права собственности (ч. 15 ст. 3 Закона о КС). Такого рода отношения, в зависимости от их содержания, будут регулироваться нормами, относящимися к посредническим обязательствам (договоры поручения, агентирования).

Разделение отношений между концедентом и концессионером на подобные блоки позволяет более четко представить, из элементов каких договоров состоит КС как смешанный договор. Очевидно, что среди этих договоров — договор аренды зданий и сооружений, договор строительного подряда, агентский договор или договор поручения, некоторые элементы договоров оказания услуг.

Спецификой КС является его особый субъектный состав со стороны концедента: концедентом в соответствии со ст. 5 Закона о КС может являться только Российская Федерация, субъект РФ или орган местного самоуправления. Таким образом, заключение КС между иными субъектами не допускается.

Важным с правоприменительной точки зрения является вопрос о государственной регистрации прав на объект КС. В случае, когда в соответствии с КС объект должен быть построен в результате его исполнения, в момент заключения КС он отсутствует, следовательно, регистрация прав на него будет осуществляться уже в ходе исполнения КС. В соответствии с ч. 15 ст. 3 Закона о КС в этом случае государственная регистрация права собственности на него осуществляется одновременно с государственной регистрацией обременения в виде правомочий концессионера по владению и пользованию объектом КС. Учитывая, что на КС распространяются нормы об аренде, оно также будет подлежать государственной регистрации и для его государственной регистрации, скорее всего, потребуется внесение изменений в части индивидуализации объекта КС, т.к. это можно сделать только после его появления в натуре (ст. 607 Гражданского кодекса РФ).

Целесообразно в самом КС установить подобное обязательство сторон (по внесению изменений в КС или по заключению дополнительного соглашения к нему) и порядок его исполнения, с тем, чтобы не возникало организационных проблем. Кроме того, представляется, что на практике могут возникнуть сложности с реализацией п. 4 ч. 1 ст. 10 Закона о КС, который среди существенных условий устанавливает описание объекта КС. Если к этому описанию применять правила, установленные для договоров аренды, то данное существенное условие не сможет быть выполнено при заключении КС, когда его объект еще не построен.

Еще одним несомненно важным вопросом для заключения и исполнения КС является договор аренды земельного участка. Закон о КС достаточно много внимания уделяет этим вопросам. Во-первых, ст. 10 закрепляет среди существенных условий КС порядок предоставления концессионеру земельных участков, предназначенных для осуществления деятельности, предусмотренной КС, и срок заключения с концессионером договоров аренды (субаренды) этих земельных участков (в случае, если заключение договоров аренды (субаренды) земельных участков необходимо для осуществления деятельности, предусмотренной КС) (п. 5 ч. 1 ст. 10). Статья 11 Закона о КС полностью посвящена вопросам аренды (субаренды) земельных участков для объекта концессионного соглашения.

Возможно предположить следующие сложности при реализации на практике:

1. Заключение договора аренды и КС производится от лица концедента разными органами. Это может усложнить процедуру подготовки и заключения договора аренды, повысить административные издержки концессионера.

2. В КС и арендном договоре не будут увязаны ставки арендной и концессионной платы. Это сможет привести к нарушению финансовых интересов концессионера, когда вследствие чрезмерного увеличения арендных платежей за землю ему может оказаться невыгодно исполнять КС.

3. Могут возникнуть общие сложности, имеющие место при аренде земельных участков для расположения линейно протяженных объектов.

Практически все из перечисленных в данной статье проблем реализации Закона о КС могут быть решены при заключении конкретных соглашений. Такая уверенность основывается прежде всего на том, что КС является смешанным договором и есть обширная практика в отношении договоров, элементы которых входят в состав КС. Однако законодатель решил перестраховаться: ч. 2 ст. 13 Закона о КС устанавливает, что КС заключается в соответствии с типовым КС, которое утверждается Правительством РФ в отношении каждого вида объектов КС.

Таким образом, Закон о КС во многом перестал иметь прямое действие, т.к. его реализация поставлена в зависимость от деятельности Правительства РФ. До принятия соответствующих типовых КС ни одно КС заключено быть не может. В то же время Закон о КС не установил сколько-нибудь конкретных требований к содержанию и правовому статусу типового КС, отдав это полностью на усмотрение исполнительного органа.

Остается надеяться, что типовые КС будут направлены в основном на устранение выявленных пробелов, коллизий и иных недостатков правового регулирования, а не усугубят их.

1. Названия образуются в зависимости от различных комбинаций основных полномочий концессионера: Build, Own, Operate, Transfer.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях) .

Материал из журнала «Право и инвестиции». Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге «Пресса России» – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 — 2014 «Право и инвестиции».

dpr.ru

ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ КАК ИСТОЧНИКОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ

Существует мнение о том, что момент принятия закона является кульминацией правового воздействия на экономические, социальные и иные процессы. Огромное количество принимаемых нормативных правовых актов (в том числе и законов) создает иллюзию правового регулирования общественных отношений.

Приходится констатировать, что многие нормы законов остаются бездействующими. Процесс реализации закона начинается не с момента принятия закона, а именно с действия закона. Только реально действующий закон может служить базой любой хозяйственной и административной деятельности.

В силу того что закон призван быть актом прямого действия, содержащиеся в нем нормы обращены непосредственно к государственным и общественным органам, должностным лицам и гражданам и должны использоваться ими на практике. Специальные правовые средства, обеспечивающие его реализацию, — обязательные компоненты любого закона. В случае отсутствия таковых средств нормы закона становятся декларативными, не способными эффективно регулировать общественные отношения. Таким образом, обеспечение эффективного механизма действия закона должно закладываться еще на этапе разработки законопроекта.

Широкое понимание законотворчества предполагает включение в него не только этапов официального внесения проекта, его обсуждения, принятия и опубликования, но и все этапы предварительной подготовки (в т.ч. прогнозирование и планирование законоподготовительной деятельности). Именно тогда закладывается основа дальнейшего качества закона. Этот этап включает в себя ряд последовательно осуществляемых видов работ.

Необходимо выявить экономические, социальные, политические и иные предпосылки действия закона. Для этого создается база фактических данных о состоянии дел в соответствующей области общественных отношений, изучается и накладывается суммарный, положительный и отрицательный опыт, проводится критический анализ полученной информации.

В этот период происходит сбор теоретических и эмпирических данных об общественных интересах и потребностях, наличия социальной проблемы, требующей правового решения. Исследуется вся совокупность социальных факторов законотворчества: экономических, политических, национальных, экологических, демографических, социально-культурных, обусловливающих потребность в правовом регулировании, на основании которой выявляется необходимость внесения коррективов в действующий закон либо принятия нового нормативного акта.

Уже на стадии принятия необходимо создать условия, обеспечивающие выработку юридически грамотного (как по содержанию, так и по форме) документа, который отвечал бы потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и был бы жизнеспособным и эффективным.

Важную роль играет формирование научной концепции будущего закона. Для того чтобы закон в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества, был эффективен, необходимо заранее разрешить круг проблем, касающихся его внутренней структуры, формы, места и роли в нормативной правовой системе.

На протяжении последнего времени мы наблюдаем постепенное снижение качества российских законов. Нельзя не согласиться с В.Б. Исаковым, который утверждает, что причины ненадлежащего качества законов коренятся в проблемах законотворческого процесса. Они напрямую связаны с проблемами подготовки и принятия законов. Сегодня необходимы синхронное совершенствование всего комплекса действующих предписаний, отмена и уточнение норм.

Проблемы законотворчества можно условно разделить на несколько сфер. Первый блок проблем, влияющих на качество закона, — это проблемы законодательной политики. Зачастую законы принимаются в спешке, большими блоками, которые формируются случайно, без необходимости учета всесторонности законодательного регулирования. Следует уйти от складывающейся тенденции решать все проблемы, часто сиюминутные, с помощью федерального закона.

Другой блок проблем подготовки и принятия законов связан с организацией законодательного процесса. Причинами отсутствия положительного результата законодательного процесса — принятия качественных законов — могут быть технический брак в работе комитетов и комиссий парламента, отсутствие сотрудничества правовых управлений либо политический брак, когда не достигнуто согласие между ведущими политическими силами.

Существуют еще и весьма серьезные проблемы организационного свойства. Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно вносятся в законодательные органы.

В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни какое-то концептуальное единство. Непозволительно, чтобы государственные законопроектные работы велись несогласованно, не придерживаясь единой линии.

Еще один блок проблем законодательного процесса связан непосредственно с недостатками законодательной техники, проблемами языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации и систематизации, причиной которых зачастую является отсутствие грамотных специалистов в области законотворчества.

Принимаемый закон должен отвечать таким требованиям, как: логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, максимальная компактность изложения, при глубине и всесторонности отражения содержания закона, ясность и доступность языка закона, точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых законодателем, сокращения до минимума количества законов по одному и тому же вопросу.

Одним из способов повышения эффективности законодательных норм является участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, которое способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве, одновременно влияя на его совершенствование и развитие. Именно поэтому необходимо тесное взаимодействие субъектов Федерации и центра при подготовке законопроектов.

На качество и эффективность закона влияет и состояние правовой науки в целом, и учет ее наработок при создании конкретного законопроекта. В процессе разработки любой нормы должны быть обоснованы следующие положения:

1) правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

2) определение цели правового воздействия;

3) своевременность разработки правовых норм;

4) установление адекватной формы нормативного акта;

5) принципы системного подхода;

6) оптимальность средств и методов правового регулирования;

7) соблюдение правил законодательной техники и другие.

Все эти факторы, не относящиеся непосредственно к содержанию нормативного правового акта, выступают важнейшими предпосылками для принятия эффективной правовой нормы.

Повышению качества подготавливаемых законов способствует их научная экспертиза. Важно обеспечить условия для внимательного и продуманного обоснования каждого законодательного решения.

Наука — генератор идей о развитии законодательства, целесообразных путях его совершенствования, дающий толчок законотворчеству на предзаконодательном этапе. Если научные исследования отстают либо предлагаются недостаточно подтвержденные рекомендации, то снижается уровень всей законодательной деятельности.

Поэтому необходимо привлекать специалистов, которые непосредственно занимаются предметом правового регулирования. Их теоретическое и практическое обсуждение вариантов содержания и структуры будущего закона должно способствовать выработке положительного результата.

При этом целесообразно также выявлять общественное мнение. Формы выявления общественного мнения могут быть различными: обсуждение концепции будущего закона на местах с привлечением ряда учреждений, общественных организаций, обсуждение в печати, по радио, по телевидению, рецензирование в научных учреждениях, отзывы и заключения министерств и ведомств.

Важнейшие законы могут быть вынесены на всенародное обсуждение, которое носит рекомендательный характер. В Советском Союзе институт всенародного обсуждения применялся. Сегодня такой способ незаслуженно забыт. Необходимо сохранение этой формы непосредственной демократии, так как референдум и всенародное обсуждение дают возможность гражданскому обществу влиять на законодательный процесс и корректировать его. В целях выявления общественного мнения оправданно введение консультативных референдумов.

В современных условиях повышению качества законов способствует планирование законотворчества. Эффективное планирование законодательных работ позволяет увидеть основные тенденции развития общественных отношений. Чем полнее и всестороннее законодатель сможет предвидеть будущее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый им закон.

Одной из причин возникновения проблем, связанных с организацией законодательного процесса, является неопределенность статуса нормативных правовых актов, определяющих порядок законодательного процесса. Речь идет прежде всего о Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации, регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Все эти акты не имеют статуса закона, несмотря на важность вопросов, которые ими регламентируются. Уже давно назрела необходимость принятия закона о порядке разработки федеральных конституционных законов и федеральных законов, который охватил бы все этапы и стадии, по крайней мере, федерального законодательного процесса и предупредил бы наиболее часто возникающие ошибки.

В целях повышения эффективности норм закона необходимо устранить отклонения от закона и совершенствовать правоприменительную деятельность путем улучшения стиля управления, повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности. Средствами дополнительного обеспечения эффективности норм закона могут быть четкая локальная регламентация, изменение режима использования материально-финансовых средств и, наконец, изменение, дополнение положений закона, отмена неэффективного закона.

Необходимо совершенствовать качественное содержание законов. Каждый закон должен содержать нормы о порядке реализации, гарантиях его исполнения и об ответственности граждан и должностных лиц за его неисполнение. Кроме того, в каждом законе либо в ином нормативном акте должны быть предусмотрены каналы прямой и обратной связи для своевременной корректировки норм. В противном случае хороший, эффективный и качественный законодательный акт превратится в свою противоположность.

Деятельность по достижению высокого качества законов и их правовых норм должна быть постоянной. Контроль и проверка качества актов должны осуществляться на стадиях не только разработки и принятия, но и реализации.

www.blog.servitutis.ru

Проблемы реализации норм законов

О.Ю. АЛЕКСАНДРОВА 1 , д.м.н., профессор, О.А. НАГИБИН 2 , к.м.н., В.Н. ДЕМБРОВСКИЙ 1
1 ГБОУ ВПО Первый МГМУ им И.М. Сеченова
2 ГБУ «Городская поликлиника №2» г. Рязань

В статье речь идет о нормативно-правовом регулировании предоставления дополнительной бесплатной медицинской помощи, предусматривающей обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача. Дан анализ федеральных нормативно-правовых актов, выявлены проблемы нормативно-правового регулирования дополнительного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан.

С 01.01.2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 28.08.2004 №122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон №122-ФЗ) [1]. В соответствии с данным законом при осуществлении мер социальной поддержки граждан, в т. ч. в области лекарственного обеспечения, ответственность делится между федеральным центром и регионами, а финансирование этих мер осуществляется из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Законом №122-ФЗ льготники России делятся на две категории:

«федеральные» — отнесенные к компетенции Российской Федерации, т. е. те, которым предоставляются льготы (меры социальной поддержки) за счет федерального бюджета;
«региональные» — отнесенные к компетенции субъектов Российской Федерации, т. е. те, кто получают социальную поддержку за счет бюджета региона, в котором они проживают.

Меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств федерального бюджета, и категории граждан, относящихся, соответственно, к «федеральным льготникам», определены в Федеральном законе от 17.07.99 №178 «О государственной социальной помощи» (в ред. Федерального закона от 22.08.04 №122-ФЗ) — далее Закон № 178-ФЗ [2].

Право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в соответствии со статьей 6.1 Закона №178-ФЗ, имеют наиболее социально уязвимые категории граждан (инвалиды и участники ВОВ; ветераны боевых действий; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда», инвалиды и др.).

В число предоставляемых гражданам данных категорий (указанных в статье 6.1 Закона №178-ФЗ) социальных услуг включаются:

1) дополнительная бесплатная медицинская помощь, в т. ч. предусматривающая обеспечение по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании;

2) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

В соответствии со статьей 6.1. Закона №178-ФЗ, Перечень лекарственных средств, в т. ч. назначаемых по решению врачебных комиссий ЛПУ, а также перечни изделий медицинского назначения, специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов, санаторно-курортных учреждений, в которые предоставляются путевки, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития (в настоящее время Министерством здравоохранения РФ).

Программа по реализации прав отдельных категорий граждан на дополнительную бесплатную медицинскую помощь, предусматривающую обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача, изначально называлась Программой дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО). С 2009 по 2011 г. она носила название Программы обеспечения необходимыми лекарственными средствами (ОНЛС) (эти изменения были отражены в Программе государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2009, 2010, 2011 гг.).

Последняя корректировка названия Программы произошла в связи с изменениями, внесенными приказом МЗ РФ от 20 января 2011 г. №13н в приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12 февраля 2007 г. №110 «О порядке назначения и выписывания лекарственных средств, изделий медицинского назначения и специализированных продуктов лечебного питания» [3]. В соответствии с данным приказом в названии Программы слова «лекарственные средства» были заменены словами «лекарственные препараты». Таким образом, на сегодняшний день она называется Программой обеспечения необходимыми лекарственными препаратами (ОНЛП).

В Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. (утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2014 г. №1273) [4] определено, что за счет федерального бюджета осуществляется предоставление субвенций бюджетам субъектов РФ и бюджету г. Байконура на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в виде набора социальных услуг в части обеспечения необходимыми лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов в соответствии с Федеральным законом «О государственной социальной помощи».

Средства из федерального бюджета перечисляются в регионы в соответствии с расчетами потребности, произведенными при формировании территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Перечень лекарственных средств, отпускаемых «льготникам», как указывалось выше, утверждается Министерством здравоохранения РФ (впервые утвержден Приказом Минздравсоцразвития РФ от 02.12.04 №296 «Об утверждении Перечня лекарственных средств» [5].

Государственные закупки лекарственных средств для обеспечения отдельных категорий граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, осуществляются непосредственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках полномочий, делегированных в соответствии с Федеральным законом от 18.10.2007 №230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [6].

Необходимо отметить, что перечень «федеральных льготников» с 2005 г. не менялся, однако приказами МЗ РФ периодически вносились изменения в Перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи.

В 2005 г. в начале действия Программы ДЛО (ОНЛП) состояние с финансированием позволило Минздравсоцразвития России расширить объем гарантий для граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи. На 2006 г. Перечень лекарственных средств, предоставляемых в рамках ДЛО (ОНЛП), был увеличен на 27%.

Однако отсутствие регулирования объемов выписки и потребления лекарственных препаратов привело к недостаточности финансовых средств в Программе. В процессе нарастания кризиса был принят ряд мер: на федеральном уровне был сокращен список выписываемых препаратов, регионы стали устанавливать лимиты на объемы заявок ЛПУ на медикаменты. Таким образом, несмотря на декларируемое в начале действия Программы ДЛО (ОНЛП) отсутствие ограничений на выписку льготным категориям граждан лекарственных препаратов, фактически с 2007 г. ограничения уже применялись. Однако практика ограничения объема заявок на поставку лекарственных препаратов, выписываемых в системе ДЛО (ОНЛП), не имеет четкого правового регулирования и порождает риски возникновения конфликтов. Поэтому на сегодняшний день единственным легитимным путем регулирования объемов потребления лекарственных препаратов по программам ДЛО (ОНЛП) является внесение изменений в Перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи. Поэтому в него периодически и вносятся изменения.

Важным нормативно-правовым актом, изменившим систему ДЛО (ОНЛП), явился Приказ МЗ СР РФ от 9 марта 2007 г. №159 «О мерах по обеспечению отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами» [7]. Он дал начало т. н. программе «7 нозологий», в соответствии с которой наиболее затратные с точки зрения лекарственного обеспечения заболевания были выведены из программы ДЛО (ОНЛП), основанной на принципе социального страхования, и переведены на непосредственное финансирование из федерального бюджета РФ.

В вышеуказанном Приказе МЗСР РФ был сформирован список больных с определенными нозологиями, обеспечение которых лекарственными средствами происходит из средств федерального бюджета. В данный список вошли следующие нозологии: гемофилия, онкогематологические заболевания, инсулинозависимый сахарный диабет, муковисцидоз, состояния после пересадки органов и тканей. В дальнейшем группа нозологий была изменена: исключен инсулинозависимый сахарный диабет, добавлены рассеянный склероз и болезнь Гоше.
Приказом Минздравсоцразвития РФ от 19.10.2007 №651 «О внесении изменений в Перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецепту врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи», а также рядом последовавших в 2008 г. приказов (от 27.08.2008 №451н, от 01.12.2008 №690н и от 23.12.2008 №760н) из Перечня ДЛО (ОНЛП) были выведены дорогостоящие препараты для лечения указанных семи наиболее высокозатратных нозологий.

Таким образом, изменения Перечня ДЛО (ОНЛП) в период с 2004 г. по первую половину 2006 г. были направлены на увеличение количества лекарственных препаратов. Каждый последующий перечень был сокращен. С 2015 г. действует Перечень лекарственных препаратов для медицинского применения, в т. ч. лекарственных препаратов для медицинского применения, назначаемых по решению врачебных комиссий медицинских организаций, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2014 г. №2782-р (8) (перечень ОНЛП). Перечень ОНЛП включает более 350 международных непатентованных названий (МНН) лекарственных препаратов.

Нехватка денежных средств в программе ДЛО (ОНЛП) была связана не только с отсутствием регулирования объемов выписки и потребления лекарственных препаратов, но еще и с тем, что с 2006 г. ежегодно происходит снижение числа граждан льготных категорий, получающих ДЛО (ОНЛП), и рост количества граждан, получающих ежемесячную денежную выплату.
Дело в том, что законодательно установлено осуществление ДЛО (ОНЛП) по принципу социального страхования. Данный принцип предусматривает социальное страхование всех граждан, входящих в законодательно закрепленные льготные категории, однако предполагает потребление социальных услуг не всеми этими гражданами, а только теми, которые имеют потребность в лекарственных препаратах в связи с заболеванием. Ежегодно Постановлением Правительства РФ определяется размер стоимости социального пакета. Граждане РФ, которые являются получателями пенсии по старости или по инвалидности, должны ежегодно до конца сентября сделать выбор, в какой форме они будут использовать социальный пакет, гарантируемый государством в следующем году. Согласно решению получателя пенсии, соцпакет может быть переведен в денежный эквивалент, который будет включен в сумму базовой пенсии. Полный соцпакет на 2015 г. составляет 839,65 руб. и включает в себя несколько пунктов гарантированного обеспечения: медикаменты — 646,71 руб., санаторное лечение — 100,05 руб., проезд на транспорте — 92,89 руб. С 1 апреля 2015 г. одновременно с индексацией ежемесячных денежных выплат на 5,5% увеличена стоимость набора социальных услуг федеральным льготникам, которая теперь составляет 930 руб. 12 коп. в месяц, в т. ч.: 716 руб. 40 коп. на обеспечение лекарствами, 110 руб. 83 коп. на санаторно-курортное лечение, 102 руб. 89 коп. на проезд на пригородном ЖД транспорте и на междугородном транспорте к месту лечения.

При этом гражданам (федеральным льготникам) законом предоставлена возможность оформить отказ от набора социальных услуг и заменить ОНЛП на ежемесячную денежную выплату (ЕДВ).

Уже в 2006 г. оформили отказ от набора социальных услуг и замену его на ежемесячную денежную выплату 46% федеральных льготников по программе ДЛО (ОНЛП) [9]. Из программы вышли люди, не нуждающиеся или наименее нуждающиеся в лекарственных препаратах. Ежегодно в целом по РФ увеличивается количество граждан, получающих вместо ОНЛП ежемесячную денежную выплату (рис.) [10].

Вместе с тем ОНЛП продолжают получать преимущественно граждане, страдающие тяжелыми заболеваниями, требующими постоянного дорогостоящего медикаментозного лечения.

В последние годы количество граждан, имеющих право на меры социальной поддержки и вышедших из программы ОНЛП, не возрастает, однако число лиц, предпочитающих ЕДВ лекарственному обеспечению, по-прежнему составляет не менее 75% от общего количества льготников по этой программе.

Таким образом, средства федерального бюджета, выделенные на финансирование дополнительной бесплатной медицинской помощи, предусматривающей обеспечение необходимыми лекарственными средствами (программа ОНЛП), тратятся не столько на льготное лекарственное обеспечение, сколько на материальную поддержку (в виде ЕДВ) льготных категорий граждан – федеральных льготников.

1. Федеральный закон от 28.08.2004 г. №122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 17.07.99 №178 «О государственной социальной помощи» (в ред. Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ).
3. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12 февраля 2007 г. №110 «О порядке назначения и выписывания лекарственных средств, изделий медицинского назначения и специализированных продуктов лечебного питания».
4. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2014 г. №1273 «Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».
5. Об утверждении Перечня лекарственных средств: Приказ Минздравсоцразвития РФ от 02.12.04г. № 296. Справочно-правовая система «Консультант+»: [электронный ресурс] /Компания «Консультант+». – Послед. Обновление. – 11.06.2015.
6. Федеральный закон от 18.10.2007 №230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
7. Приказ МЗ СР РФ от 9 марта 2007 г. №159 «О мерах по обеспечению отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами».
8. Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2014 г. N 2782-р. Справочно-правовая система «Консультант+»: [электронный ресурс] /Компания «Консультант+». Послед. Обновление. – 11.06.2015.
9. Рейхтман Т.В. ДЛО: итоги реализации программы. Новая аптека. Эффектив. управление, 2006. 11: 35-37.
Мурашко М.А. Итоги работы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и ее территориальных органов по субъектам РФ в 2013 г. (по материалам итоговой коллегии Росздравнадзора)). Вестник Росздравнадзора, 2014. 2: 7-17.

Источник: Ремедиум, № 10, 2015

www.remedium.ru

Смотрите еще:

  • Правило делимости на 25 Правило делимости на 25 Признак делимости — это правило, позволяющее быстро определить, является ли число кратным заранее заданному числу, без необходимости выполнять деление. Рассмотрим несколько основных […]
  • Налоги и налогообложение практикум скворцов оВ скворцова но Налоги и налогообложение. Практикум. Скворцов О.В., Скворцова Н.О. М.: Академия, 2006. — 224 с. Приведены основы налогообложения и налогового права. Рассмотрены федеральные, региональные и местные законы […]
  • Приказ 25 от 23012014 г ростехнадзора Юридический портал Советы профессионалов Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г д) результаты проверок, устранение нарушений, выполнение предписаний Федеральной службы по экологическому, […]
Закладка Постоянная ссылка.

Обсуждение закрыто.